De eerste termijn van Donald Trump is een buitengewone ontwikkeling in wat politicologen het bestuurlijke of unilaterale presidentschap hebben genoemd: de manier waarop presidenten proberen binnenlands beleid te veranderen door middel van uitvoerende initiatieven zonder goedkeuring van het congres. Agressieve, partijdige, veelzijdige administratieve voorzitterschappen zijn vooral sinds Reagan duidelijk geworden, met deelname van presidenten van beide partijen. Trump heeft deze trend op meerdere manieren naar een nieuw niveau getild, zoals zijn inspanningen om de Affordable Care Act (ACA, of Obamacare) te saboteren levendig illustreert.

Voor analytische doeleinden moet de term “sabotage,” niet lichtvaardig worden gebruikt. Presidenten hebben bij hun aantreden meestal prioriteiten die leiden tot uitvoerende maatregelen om sommige programma’s te versterken en andere te verzwakken. De verliezende programma’s krijgen vaak te maken met een vermindering van middelen, druk om bepaalde doelstellingen minder belangrijk te maken, richtlijnen om hun administratieve aanpak te wijzigen, en andere maatregelen die hun doeltreffendheid kunnen ondermijnen. Daarbij bewijst een president vaak lippendienst aan het programma door te beweren dat het is “gemoderniseerd” of anderszins verbeterd. Webster’s daarentegen definieert “sabotage” als pogingen om “vernietiging en obstructie” te bevorderen en “het falen van iets te veroorzaken”. In de context van het administratief voorzitterschap weerspiegelt dit een streven naar programma-emasculatie en -beëindiging door middel van uitvoerende actie. Als zodanig wijkt het sterk af van de grondwettelijke eis dat de president “erop toeziet dat de wetten getrouw worden uitgevoerd.”

De inspanningen van de Trump-regering om de ACA te saboteren en de gevolgen daarvan krijgen uitvoerige aandacht in een onlangs gepubliceerd Brookings-boek, Trump, the Administrative Presidency, and Federalism. Voor deze doeleinden benadruk ik zes belangrijke sabotage-initiatieven die zijn ontstaan in de nasleep van het falen van het congres om de ACA in te trekken en te vervangen.

1. 1. Verminder het bereik en de mogelijkheden voor inschrijving in de ACA’s verzekeringsuitwisselingen. De uitwisselingen zijn opgericht om ziektekostenverzekeringen aan te bieden aan particulieren en kleine bedrijven, en hebben jaarlijks dekking geboden aan ongeveer 10 miljoen mensen. De regering Obama heeft de ACA krachtig gepromoot, deels om gezonde, jongere mensen aan te trekken om de premies laag te houden. De Trump-administratie verminderde sterk de steun voor reclame en uitwisselingsnavigators, terwijl de jaarlijkse inschrijvingsperiode werd teruggebracht tot ongeveer de helft van het aantal dagen.

2. Snijd ACA-subsidies aan verzekeringsmaatschappijen die dekking bieden op de uitwisselingen. ACA-voorstanders zagen de deelname van verzekeringsmaatschappijen aan de uitwisselingen als cruciaal voor het bevorderen van de keuze van de inschrijver en voor het aanwakkeren van de concurrentie die de premies zou verlagen. De wet voorzag daarom in verschillende subsidies voor verzekeringsmaatschappijen om hun risico op geldverlies te beperken als ze deelnamen aan de uitwisselingen. De Trump-administratie sloot zich aan bij de Republikeinen in het Congres door deze financiële toezeggingen niet na te komen.

3. Het bouwen van off-ramps naar goedkopere verzekeringen van lagere kwaliteit. De ACA had getracht de kwaliteit van de ziektekostenverzekering te verbeteren door middel van maatregelen zoals het verplichten van verzekeraars op de individuele en kleine-groepsmarkten om tien essentiële voordelen te dekken, het garanderen van dekking voor mensen met reeds bestaande aandoeningen tegen premietarieven die vergelijkbaar zijn met zwaardere inschrijvers, en het verminderen van risico’s op medisch faillissement door verzekeraars te verbieden bepaalde uitgavenplafonds op te leggen voor de gezondheidszorg voor een inschrijver. Door nieuwe federale regels af te kondigen met betrekking tot kortetermijn- en ook werkgeversassociatieplannen voor gezondheidszorg, streefde de Trump-administratie naar het uitbreiden van de toegang tot goedkopere dekking die niet aan deze kwaliteitsnormen voldeed en gezondere inschrijvers van de uitwisselingen zou wegsluizen.

4. Bevorderen van ontheffingen die het aantal inschrijvingen voor de ACA zouden verminderen en de regelgevingsstructuur ervan zouden ondermijnen. De Trump-administratie keurde demonstratieontheffingen van verschillende staten goed die werkvereisten en administratieve lasten oplegden aan niet-bejaarde volwassenen die profiteerden van de uitbreiding van Medicaid van de ACA. CMS nodigde staten ook uit om de nieuwe ACA-ontheffingsbevoegdheid te gebruiken om alternatieven voor te stellen die sterk afweken van de “beschermingsconstructies” die de regering-Obama had opgesteld om ervoor te zorgen dat deze ontheffingen de dekking niet verwaterden.

5. Ontmoediging van legale “vreemdelingen” om zich in te schrijven in Medicaid. Het ministerie van Binnenlandse Veiligheid vaardigde een “openbare last” regel uit die ambtenaren toestond om Medicaid-inschrijving te behandelen als een negatieve factor bij het beoordelen van de verzoeken van legale niet-burgers om hun verblijf te verlengen of hun status te wijzigen (bijv. van tijdelijk naar permanent ingezetene).

Deze vijf sabotage-initiatieven neersloegen enige erosie in ACA-inschrijvingen en voordelen; ze droegen waarschijnlijk bij aan een lichte stijging van het aantal onverzekerde Amerikanen. Per saldo is de ACA echter veerkrachtig gebleken. Ruwweg 20 miljoen mensen blijven ingeschreven in de uitwisselingen en via de uitbreiding van Medicaid. Het aantal staten dat ervoor koos om Medicaid uit te breiden tijdens Trump’s eerste termijn groeide van 31 naar 38 (plus het District of Columbia). Mensen met reeds bestaande voorwaarden blijven profiteren van de kwaliteitsvoorschriften van de ACA.

De veerkracht van de ACA weerspiegelt grotendeels de potentie van de procureurs-generaal van de staten, andere staatsbeleidsmakers en particuliere partijen in het weerstaan van sabotage. Verzekeringsmaatschappijen hebben met succes rechtszaken aangespannen om Republikeinse pogingen te dwarsbomen om hun subsidies uit te roeien. Zelfs daarvoor al kregen ze van de meeste staatsverzekeringscommissarissen toestemming om aan “silver loading” te doen – een geheimzinnige premiestrategie waarmee ze de door de federale bezuinigingen verloren inkomsten konden compenseren. Democratische procureurs-generaal hebben op hun beurt de rechtbanken gebruikt om bepaalde initiatieven van Trump te blokkeren om verzekeringen van lagere kwaliteit te bevorderen, en om zijn openbare lasteninitiatief te vertragen. Van hun kant hebben particuliere belangengroepen met succes geprocedeerd om ontheffingen van de arbeidsplicht te laten ontsporen. Bovendien, als Biden de verkiezingen wint, kan hij de meeste sabotage-initiatieven van de Trump-administratie terugdraaien.

De bescheiden prestaties van Trump’s sabotagestrategie kunnen echter worden omgezet in een daverend succes door middel van een zesde initiatief: het overtuigen van het Hooggerechtshof om de ACA te vernietigen. In de afgelopen decennia is de beslissing om de grondwettigheid van een wet al dan niet door het ministerie van Justitie te laten verdedigen, een prominent instrument van het bestuurlijke presidentschap geworden. Zo is het ook met de meest recente juridische betwisting van de ACA die het Hooggerechtshof net na de verkiezingen zal behandelen. De zaak komt voort uit een aanklacht die door 18 Republikeinse procureurs-generaal, twee Republikeinse gouverneurs en twee inwoners van Texas is ingediend bij een federale districtsrechtbank. Het proces redeneerde dat, aangezien het Congres in 2017 de financiële straf voor het niet afsluiten van een ziektekostenverzekering had afgeschaft, het mandaat om dekking te kopen dat in de wet bleef staan ongrondwettelijk was en de hele ACA ongeldig maakte. Rechter Reed O’Connor, een door George W. Bush aangestelde rechter, sloot zich bij dit standpunt aan. De beslissing van O’Connor was een openbaring voor het Witte Huis. Het ministerie van Justitie had oorspronkelijk gesteld dat het resterende, tandeloze mandaat slechts een deel van de ACA ongeldig maakte, voornamelijk de bescherming van mensen met reeds bestaande aandoeningen. Nu, en tegen het advies van zijn procureur-generaal in, omarmde de president het vernietigen van alle kernbepalingen van de ACA.

Rechtsgeleerden en deskundigen van over het ideologische spectrum hebben de uitspraak van rechter O’Connor afgekeurd. Maar het vormt een echte bedreiging voor de ACA. Twee Republikeins benoemde rechters in het Fifth Circuit Court of Appeals (met een Democratisch benoemde die het niet eens was) handhaafden de kern van O’Connor’s uitspraak, maar stuurden de zaak terug naar hem om te bekijken of delen van de wet gered konden worden. Ondertussen haalden de advocaten-generaal van de Democratische staten het Hooggerechtshof over om de zaak te behandelen. Het overlijden van rechter Ginsburg en de benoeming door president Trump van rechter Amy Coney Barrett, om haar te vervangen, verhogen de existentiële dreiging voor de ACA. Barrett heeft scherpe kritiek geuit op eerdere beslissingen van het Hooggerechtshof waarin de grondwettigheid van de wet werd gehandhaafd.

De huidige ontwikkelingen laten zien hoe het administratieve presidentschap zijn controle over het ministerie van Justitie kan uitbuiten om samen te spannen met staatsambtenaren van dezelfde partij om zijn beleidsdoelen te verwezenlijken. Ze zijn ook van belang voor het debat onder politicologen over de vraag of federale rechters het best gezien kunnen worden als partizanen in mantelpakjes, wier stemgedrag in belangrijke beleidskwesties een afspiegeling is van dat van de partij van de president die hen heeft benoemd. Tot nu toe hebben recente uitspraken van rechtbanken over het individuele mandaat trouw het model van de partij in gewaden gevolgd. Het valt nog te bezien of de komende beslissing van het Hooggerechtshof dat patroon weerspiegelt.