Legislativa: Význam, funkce a druhy zákonodárství!

Ze tří orgánů státní moci patří primát zákonodárnému sboru. Funkce vlády začíná tvorbou zákonů a na ni navazují funkce vymáhání práva a soudnictví. Jako takový je zákonodárný orgán prvním orgánem vlády.

Zákonodárný orgán: Význam

Termín „zákonodárný sbor“ je obecný pojem označující orgán, který vydává zákony. Výraz ‚ legg znamená zákon a „lature“ místo a etymologicky legislativa znamená místo pro tvorbu zákonů. Dalším termínem, který se používá jako synonymum legislativy, je „parlament“. Toto slovo stojí odvozeno od francouzského slova „Parley“, které znamená „mluvit“ nebo diskutovat a jednat.

Takto můžeme říci, že ‚Parlament‘ znamená místo, kde se konají porady. Spojíme-li tyto dva pohledy, můžeme říci, že legislativa neboli parlament je ta složka vlády, která vykonává funkci tvorby zákonů prostřednictvím porad.

Legislativa je ten orgán vlády, který přijímá vládní zákony. Je to orgán, který má za úkol formulovat vůli státu a vybavit ji právní autoritou a silou. Zjednodušeně řečeno, zákonodárný sbor je ten orgán vlády, který formuluje zákony. Zákonodárný orgán má v každém demokratickém státě velmi zvláštní a důležité postavení. Je to shromáždění zvolených zástupců lidu a reprezentuje národní veřejné mínění a moc lidu.

Funkce zákonodárného sboru:

1. ZÁKONODÁRNÝ SBOR MÁ DVĚ FUNKCE. Legislativní nebo zákonodárné funkce:

První a nejdůležitější funkcí zákonodárného sboru je zákonodárství, tj. vydávání zákonů. V dávných dobách bývaly zákony buď odvozovány ze zvyků, tradic a náboženských spisů, nebo je vydávali králové jako své příkazy. V současné době demokracie je však hlavním zdrojem práva zákonodárství. Právě zákonodárný sbor formuluje vůli státu do zákonů a dává jí právní charakter. Zákonodárný sbor transformuje požadavky lidu do autoritativních zákonů/ústav.

2. Deliberativní funkce:

Projednávání záležitostí celostátního významu, veřejných otázek, problémů a potřeb je důležitou funkcí moderního zákonodárného sboru. Prostřednictvím této funkce zákonodárný sbor odráží veřejné mínění o různých otázkách. Debaty vedené v zákonodárném sboru mají pro lidi velkou výchovnou hodnotu.

3. Správce národních financí:

Téměř všeobecným pravidlem je, že „zákonodárný sbor státu je strážcem národního měšce“. Drží měšec národa a kontroluje finance. Výkonná moc nemůže bez souhlasu zákonodárného sboru získat ani utratit žádné peníze. Výkonná moc musí každý rok připravit a nechat si od zákonodárného sboru schválit rozpočet na nadcházející rozpočtový rok. Do rozpočtu musí výkonná moc zařadit vyúčtování skutečných příjmů a výdajů za předchozí rok a odhad příjmů a výdajů na nový rok.

Nejenže zákonodárný sbor schvaluje rozpočet, ale také může jako jediný schválit uložení, případně zrušení nebo výběr jakékoli daně. Dále si zákonodárný sbor zachovává kontrolu nad všemi finančními transakcemi a výdaji, které vznikly výkonné moci.

4. Kontrola výkonné moci:

Moderní zákonodárný sbor má pravomoc vykonávat kontrolu nad výkonnou mocí. V parlamentním systému vlády, jaký funguje v Indii, je výkonná moc za všechny své kroky, rozhodnutí a politiku kolektivně odpovědná před zákonodárným sborem. Je odpovědná před zákonodárným sborem. Zákonodárný sbor má pravomoc odvolat výkonnou moc vyslovením nedůvěry nebo odmítnutím politiky, rozpočtu či zákona výkonné moci.

Předseda vlády a všichni ostatní ministři jsou v podstatě členy zákonodárného sboru. Jsou vázáni pravidly a postupy parlamentu.

(b) V prezidentské formě vlády, jaká funguje v USA, vykonává zákonodárná moc určitou kontrolu nad výkonnou mocí. Může jmenovat vyšetřovací výbory, které prověřují fungování vládních úřadů. Využitím své zákonodárné pravomoci a schvalováním rozpočtu vykonává zákonodárný sbor nad výkonnou mocí poměrně značnou kontrolu. Ať už má tedy politický systém parlamentní nebo prezidentský systém, zákonodárná moc vykonává kontrolu nad výkonnou mocí.

5. Ústavodárné funkce:

Téměř v každém státě je to zákonodárný sbor, který má pravomoc měnit ústavu. Za tímto účelem musí zákonodárce přijmout zvláštní zákony, tzv. dodatky, v souladu s postupem stanoveným v ústavě. V některých státech je požadováno, aby zákonodárný sbor přijal novelu 2/3 nebo 3/4 nebo absolutní většinou hlasů.

6. Volební funkce:

Zákonodárný sbor obvykle vykonává některé volební funkce. Obě komory indického parlamentu volí viceprezidenta. Všichni zvolení poslanci a poslanci parlamentu tvoří sbor volitelů, který volí indického prezidenta. Ve Švýcarsku volí federální zákonodárný sbor členy Federální rady (výkonné moci) a Federálního soudu (soudní moci).

7. Soudní funkce:

Je zvykem svěřit část soudní moci zákonodárnému sboru. Obvykle je zákonodárnému sboru svěřena funkce impeachmentového soudu, tj. vyšetřovacího soudu pro souzení vysokých veřejných činitelů na základě obvinění z velezrady, přestupků a vysokých zločinů a jejich odvolání z funkce. V Indii může prezidenta obžalovat parlament Unie. Má rovněž pravomoc přijmout usnesení o odvolání soudců Nejvyššího soudu a soudců Vrchního soudu z důvodu špatného chování nebo neschopnosti.

8. Ventilace stížností:

Zákonodárný orgán působí jako nejvyšší fórum pro ventilaci veřejných stížností na výkonnou moc. Kromě toho, že zastupuje všechny zájmy a názorové odstíny, působí zákonodárný sbor jako celostátní fórum pro vyjádření veřejného mínění, veřejných stížností a veřejných aspirací. Parlamentní debaty a diskuse vrhají světlo na různé otázky veřejného významu.

9. Různé funkce:

Některé zákonodárné sbory jsou pověřeny specifickými výkonnými úkoly. Například Senát USA (horní komora amerického zákonodárného sboru) má pravomoc potvrdit nebo zamítnout významná jmenování provedená prezidentem USA. Stejně tak má pravomoc ratifikovat nebo zamítnout smlouvy uzavřené prezidentem USA. V Indii má

Rajya Sabha pravomoc zřídit nebo zrušit jakoukoli celoindickou službu. Zákonodárné sbory rovněž vykonávají funkci schvalování nebo zamítání či pozměňování všech politik a plánů, které provádí výkonná moc. V ústavě USA má Kongres (zákonodárný sbor) pravomoc vyhlásit válku.

Zákonodárné orgány vlády tedy hrají velmi důležitou a aktivní roli při výkonu svrchované moci státu. Zákonodárný orgán je ve skutečnosti právním suverénem ve státě. Má pravomoc přeměnit jakékoli rozhodnutí státu v zákon. Zákonodárný orgán je hlavním zdrojem práva. Je zrcadlem národního veřejného mínění a symbolem moci lidu.

Typy zákonodárných orgánů: Dvoukomorové a jednokomorové zákonodárné sbory:

Moderní zákonodárný sbor je buď dvoukomorový, nebo jednokomorový. Dvoukomorový znamená zákonodárný sbor se dvěma komorami/komorami, zatímco jednokomorový znamená zákonodárný sbor s jednou komorou/komorou. Velký počet moderních zákonodárných sborů, zejména velkých států, je bikamerální, tj. zákonodárné sbory se dvěma komorami (Bi = dvě, Cameral = sněmovna).

Několik států, většinou malých států a provincií federálního systému, má však zákonodárné sbory jednokomorové, tj. zákonodárné sbory s jednou komorou. Tam, kde je zákonodárný sbor dvoukomorový, „se první komora obvykle nazývá dolní komora a druhá komora se nazývá horní komora.

Indie, USA, Velká Británie, Francie, Rusko, Švýcarsko, Austrálie a řada dalších států mají dvoukomorové zákonodárné sbory. Dvoukomorové zákonodárné sbory má 22 indických států.

Jednokomorové zákonodárné sbory fungují v Číně, na Novém Zélandu, v Zimbabwe, Turecku, Portugalsku a několika dalších státech. Státní zákonodárné sbory všech kanadských a švýcarských kantonů (ustanovení) jsou jednokomorové. V Indii má jednokomorové zákonodárné sbory 6 států a 2 svazová území…

Argumenty ve prospěch dvoukomorového nebo argumenty proti jednokomorovému zákonodárnému sboru:

1. Druhá komora je pojistkou proti despotismu jedné komory:

Druhá komora zákonodárného sboru je nezbytná k tomu, aby se první komora nestala svévolnou a despotickou. Jediná komora s veškerou zákonodárnou mocí se může stát zkorumpovanou a despotickou. Druhá komora je nezbytná k tomu, aby se nestala svévolnou a despotickou.

2. Druhá komora je nezbytná k tomu, aby se zabránilo ukvapenému a 111 uváženému zákonodárství:

Druhá komora zabraňuje přijímání ukvapených a neuvážených zákonů jedinou komorou. S cílem uspokojit masové vášně a požadavky se může jediná komora dopustit chyby, že ve spěchu přijme neuvážená opatření, která mohou být následně zdrojem velkých škod pro národní zájmy. Druhá komora takovým šancím zabraňuje nebo je alespoň výrazně omezuje. Vykonává kontrolní a modifikující vliv na zákony přijaté první komorou.

3. Druhá komora působí jako revizní komora:

Zákonodárná činnost v moderním sociálním státě se stala velmi složitou a technickou. Vyžaduje důkladné a pečlivé zkoumání všech aspektů opatření, která mají být uzákoněna. Druhá komora plní úlohu revizní komory. „Když je třeba projednávat, jsou lepší dvě hlavy než jedna.“

4. Druhá komora snižuje zátěž první komory:

Vznik sociálního státu způsobil mnohonásobný nárůst rozsahu zákonodárství. Moderní zákonodárný sbor musí přijímat velké množství zákonů. Za těchto okolností se může stát, že zákonodárný sbor s jednou komorou nedokáže efektivně odevzdat veškerou legislativní práci. Pro rozdělení legislativní práce je zapotřebí druhá komora.

5. Dvě komory lépe reprezentují veřejné mínění:

Dvě komory mohou společně správně působit jako barometr veřejného mínění. Jeden dům se může rozladit a neudržet soulad s veřejným míněním. Druhý dům zvolený v jiném čase může zákonodárci pomoci překonat výše uvedenou vadu.

6. Nezbytné pro poskytnutí zastoupení zvláštním zájmům:

Druhá komora poskytuje vhodný prostředek pro poskytnutí zastoupení různým třídám a zájmům, které zastoupení potřebují. Dolní komoru mohou tvořit volení zástupci lidu jako celku a horní komora může poskytnout zastoupení menšinám a zvláštním zájmům a skupinám, jako jsou dělníci, ženy, vědci, umělci, učitelé, intelektuálové, spisovatelé, obchodní komory.

7. Zpoždění je užitečné:

Kritici druhé komory často tvrdí, že je zdrojem zdržení při přijímání zákonů. Je nepochybné, že přijímání zákonů dvěma komorami vede k určitému zpoždění. Toto zdržení je však velmi užitečné. Napomáhá krystalizaci veřejného mínění o všech návrzích zákonů dříve, než se stanou zákony. Existence druhé komory působí jako zdroj prodlevy mezi předložením a konečným přijetím zákona a poskytuje tak čas na rozmyšlenou a projednání.

8. Zásadní pro federaci:

Dvoukomorový zákonodárný sbor je považován za nezbytný pro federativní systém. V takovém systému dolní komora zastupuje obyvatele státu jako celku a horní komora zastupuje jednotky federace.

9. Nástroj pro využití služeb schopných a zkušených osob:

Druhá komora umoţňuje státu vyuţít politických a správních schopností takových osob, které z určitých důvodů nemají moţnost nebo nejsou zcela ochotny vstoupit do dolní komory prostřednictvím voleb. Druhá komora jako taková může napomoci indukci zkušeností a schopností do zákonodárného sboru.

10. Druhá komora je zdrojem stability:

Druhá komora může mít delší a kontinuální funkční období pro zajištění stability. Dolní komoře, která je zástupcem lidu, musí být dáno kratší funkční období. Oproti tomu druhá komora může mít delší funkční období a stálý nebo kvazi-stálý charakter pro zajištění určité stability. Právě díky této úvaze má člen indické Rádžijá Sabhy šestileté funkční období a tato sněmovna má kvazi-stálý charakter – nikdy se nerozpouští jako celek a pouze l/3 jejích členů odchází po každých dvou letech do důchodu.

11. Historická opora:

Historie podporuje argumenty ve prospěch bikameralismu. Úspěšné fungování dvoukomorových zákonodárných sborů v různých státech světa je uznávaným faktem. Žádný významný stát, ať už má jakoukoli formu vlády, se nechtěl obejít bez druhé komory. „Historická zkušenost hovoří ve prospěch dvou komor. Není moudré poučení z historie přehlížet.“

Na základě všech těchto argumentů staví zastánci dvoukomorového zákonodárství velmi silné argumenty. Odmítají argumenty ve prospěch jednokomorového systému.

Argumenty proti dvoukomorovému zákonodárství aneb Argumenty ve prospěch jednokomorového zákonodárství:

Kritici bikameralismu a zastánci unikameralismu však odmítají tezi, že druhá komora je nezbytná. Staví se proti ní jako proti zbytečné komoře, která má vždy za následek více nevýhod než výhod.

Bikameralismus je odmítán a uni-kameralismus je podporován na základě následujících argumentů:

1. Dvě komory matou veřejné mínění:

Kritici tvrdí, že veřejné mínění je jedno a může být reprezentováno jednou komorou. Suverenita je jedna. Lid je suverénní. Jejich vůle je jednotná a nelze ji rozdělit. Nejlépe je zastupuje jedna komora. Dvě komory matou veřejné mínění, zejména když jedna komora nesouhlasí s druhou komorou.

2. Druhá komora je buď zlomyslná, nebo zbytečná:

Abbie Sieyes zastává názor, že druhá komora je buď zlomyslná, nebo zbytečná. Pokud druhá komora nesouhlasí s první, je zlomyslná; pokud s ní souhlasí, je nadbytečná. Tento argument předpokládá, že vůli lidu reprezentuje dolní komora.

3. Problém organizace druhé komory:

Je všeobecným pravidlem, že první sněmovna by měla být přímo volenou zastupitelskou sněmovnou lidu. Neexistuje však shoda ohledně organizace druhé komory. Různé státy přijaly různé základy, ale výsledky nejsou povzbudivé.

Dědičný a jmenovitý charakter britské Sněmovny lordů z ní učinil druhořadou a téměř zbytečnou komoru. Americký Senát se díky své malé velikosti a dlouhému“ funkčnímu období stal mocnějším než americká Sněmovna reprezentantů.

Indický pokus o nalezení rovnováhy tím, že Rádžijá Sabha není ani tak bezmocná jako britská Sněmovna lordů, ani tak mocná jako Senát USA, rovněž nepřinesl kýžené výsledky. Rádžijá Sabha nebyla úspěšná ve výkonu žádoucí kontroly ani ve sdílení břemene Lok Sabhy. Neexistuje tedy žádná rozumná metoda organizace druhé komory.

4. Žádný zákon není přijímán ve spěchu:

V převládajícím systému tvorby zákonů, v němž návrh zákona musí projít několika fázemi, než se dostane do sbírky zákonů, není druhá komora potřebná. Systém tvorby zákonů, jak funguje dnes, eliminuje možnost neuváženého a uspěchaného přijetí zákona jednou komorou. Proto není druhá komora potřebná.

5. Zdroj zpoždění v přijímání právních předpisů:

Druhá komora je vždy zdrojem nežádoucího zdržení. Návrh zákona musí v první komoře projít několika fázemi, než je schválen. Když se dostane do druhé sněmovny, musí opět projít podobným procesem. To způsobuje nežádoucí a škodlivé zdržení. V tomto procesu se legislativa zbytečně zdržuje.

6. Revize návrhu zákona druhou komorou je zbytečná a neužitečná:

Kritici bikameralismu odmítají argument, že druhá komora je potřebná pro revizi zákona.

Ti argumentují:

(i) revize je zbytečná, protože návrh zákona je před schválením třikrát revidován první sněmovnou;

(ii) vznikem dobře organizovaného systému výborů se revize návrhu zákona druhou sněmovnou stala zbytečnou; a

(iii) vzhledem k tomu, že všechny diskuse i v druhé sněmovně probíhají podle stranického klíče, nedochází během diskusí ke skutečně objektivní nebo dodatečné revizi. Jako taková není tzv. revize prováděná druhou sněmovnou potřebná ani užitečná.

7. Druhá komora není schopna kontrolovat despotismus první komory:

Opůrci bikameralismu zastávají názor, že ve skutečné praxi není druhá komora nikdy schopna kontrolovat tzv. despotismus první komory. Funguje pouze jako zdržovací nebo zpomalovací komora. Indická Rádžijá Sabhá může odložit návrh zákona o penězích pouze o 14 dní a běžný návrh zákona o něco déle.

8. Druhá komora je většinou konzervativní a reakční komorou:

Kritici druhé komory tvrdí, že je obecně citadelou reakce a konzervatismu. Působí jako brzda kol demokracie. Praxe poskytování zastoupení menšinám a zvláštním zájmům činí z druhých komor reakční a konzervativní sněmovny. Druhou komoru obvykle ovládají bohatí podnikatelé, kapitalisté, statkáři a „elitářské“ části společnosti.

9. V první sněmovně mohou být zastoupeny zvláštní zájmy:

Zastánci jednokomorových zákonodárných sborů zastávají názor, že zvláštní zájmy menšin a slabších vrstev společnosti mohou být v dolní komoře zastoupeny beze ztrát. Toho lze dosáhnout, aniž by byla narušena povaha a charakter složení sněmovny, jak je určil lid prostřednictvím voleb.

10. Druhá komora není pro federaci nezbytná:

Důležitost druhé komory jako reprezentanta jednotek federace ztratila svůj význam také kvůli roli politických stran v politickém systému. Politické strany nyní ovládají celý politický život každého státu – federálního i unitárního či nefederálního. Vzhledem k tomu, že každé volby probíhají na stranickém základě, zastupuje i druhá komora zájmy stran, a nikoli jednotek federace.

11. Zvýšené výdaje:

Existence dvou komor znamená větší zatížení státních financí bez většího užitku, protože druhá komora téměř vždy neplní svou náležitou úlohu v zákonodárném procesu. Druhá komora s sebou nese velké výdaje a neplní žádný užitečný účel.

Na základě všech těchto argumentů se zastánci jednokomorového zákonodárství důrazně přimlouvají za jednokomorové zákonodárství. Odmítají bikameralismus jako zbytečný, méně užitečný a nechtěně nákladný systém, který vážně omezuje zákonodárnou činnost.

Po prozkoumání obou skupin argumentů můžeme dojít k závěru, že argumenty ve prospěch dvoukomorového zákonodárného sboru nebo bikameralismu jsou kvalitativně silnější než argumenty ve prospěch jednokomorového zákonodárného sboru.

Lze konstatovat, že národní zákonodárné sbory by měly být dvoukomorové vzhledem k důležitosti práce, kterou musí vykonávat. Také v případě federace je výhodnější mít dvoukomorový zákonodárný sbor než jednokomorový. Druhá sněmovna jako zástupce federálních jednotek slouží jako zdroj síly pro zdraví federálního státu.

Především poučení z historie vyznívá jednoznačně ve prospěch bikameralismu. Dvoukomorové zákonodárné sbory se ukázaly být efektivnější a užitečnější než jednokomorové.

Pro malé státy a pro členské jednotky (provincie nebo státy) federace však mohou sloužit jednokomorové zákonodárné sbory. V Indii máme jak dvoukomorové, tak jednokomorové zákonodárné sbory na úrovni jednotlivých států.